VANDHANDLINGS- PLANER OG SEKTOR- PROGRAMMER. DVK/DANIDA JOINT MØDE          Ved Thorkild Thomsen Bluefields, Nicaragua (Foto: Jens Stockmarr) Vandhandlingsplaner (Water Action  Plans) Danida og Dansk Vandressource Komité  (DVK) arrangerede i september 1998 en temadag om "Water  Actions Plans". Formålet med temadagen var en erfaringsudveksling  mellem Danida og en kreds af firmaer og institutioner, omkring  etableringen og forvaltningen af vandressource planer. Mødet var arrangeret for en inviteret  kreds af firmaer og institutioner, som aktivt arbejder med vand-  og miljørelaterede opgaver i udviklingslande. Danida's sektorprogrambistand har bl.a.  medført, at vandprojekter nu bevæger sig i forskellige  retninger, og er som udgangspunkt, ifølge sektorprogrammets  karakter, bedre tilpasset lokale forhold. Dette stiller nye krav  til bl.a. konsulenterne om kendskab til økonomiske reformer  i modtagerlandene, kendskab til relationer mellem den offentlige  og private sektor, m.m. Temadagen blev tilrettelagt med en præsentation  af 3 cases. Præsentation af case-studierne skete ud fra  de praktiske aspekter og erfaringer. Vandhandlingsplanerne blev  således præsenteret i forhold til det praktiske arbejde  på stedet, og gerne relateret til forløbet i Danida's  sektor programbistand. Vægten blev lagt på "lessons  learned" med hensyn til arbejdsmetoder og værktøjer,  der er blevet anvendt i arbejdet. På baggrund af de fremlagte cases,  blev der efterfølgende arbejdet i 3 arbejdsgrupper med  rapportører og facilitatorer. Diskussionerne i arbejdsgrupperne  skulle i relation til den enkeltes erfaringsgrundlag udmøntes  i problemområder, både i relation design fasen, implementeringen  og ikke mindst moniteringen af processen og resultaterne. Blandt  temaerne der blev diskuteret i grupperne, kan bl.a. nævnes  : Hvilke relationer eksisterer der mellem  vandhandlingsplanen og sektor programmet? Hvad er det optimale indhold af en  vandhandlingsplan? Hvilke krav er nødvendige i  forhold til modtager institutionens kapacitet? Er LFA et egnet værktøj  for monitering? Hvilke elementer skal moniteres ­  teknisk bistand, processen, eller andet? Hovedkonklusioner fra arbejdsgrupperne  blev efterfølgende fremlagt og diskuteret. Cases og arbejdsgrupper er efterfølgende  rapporteret i fælles Danida - DVK rapport "Workshop  on Water Action Plans ­ Experience with Alternative Implementation  Strategies". Efterfølgende afsnit af "The  Main Workshop Report" udgør et uddrag af rapporten  fra temadagen. Hele rapporten kan hjemtages fra DVK's hjemmeside. Hovedrapport fra temadag med workshop (The Main Workshop Report) Af Anne-Lise Klausen, Nordic Consulting Group (oversat til  dansk af redaktionen/HJH) 1. Fokus område for temadag  og workshop 1.1 Introduktion Udveksling og udkrystallisering af erfaringer med vandhandlingsplaner  var formålet for temadag med workshop om vandhandlingsplaner  og sektorprogrammer. Den primære målgruppe var Danida  og den danske ressource base. Temadagen var opdelt i 2 dele: En formiddagssession der koncentrerede  sig om præsentationer i plenum af brede aspekter af vandhandlingsplanlægning  i en international sammenhæng, med en opsummering af erfaringer  opnået frem til i dag. Disse præsentationer blev  efterfulgt af gennemgang af mere detaljerede case studier, på  basis af eksempler fra 3 lande: Ghana, Nicaragua og Uganda. I  alle 3 casestudier er Danida (og den danske ressource base) dybt  involveret i vandhandlingsplanlægning, gennem bidrag til  finansiering og teknisk ekspertise til projekterne. Eftermiddagssessionen blev afholdt  som en workshop, hvor deltagerne var opdelt i 3 grupper. Udgangspunkt  for diskussionerne i hver gruppe tog udgangspunkt i en af case  studierne. Gruppediskussionerne var struktureret svarende til  faserne i "programcyklen", dvs. med identifikation,  implementering og monitering. Anden del af hovedrapporten opsummerer  resultaterne af workshoppen. I 3. del er de anbefalinger som  man nåede frem til på baggrund af workshoppen beskrevet. 1.2 Vandhandlingsplaner (WAP) ­ Generelle konklusioner En række generelle konklusioner kunne uddrages af dagens  diskussioner. For det første vurderes tekniske problemstillinger og  tekniske løsninger ikke at udgøre de væsentligste  barrierer for opnåelse af effektive vandhandlingsplaner  eller -planlægning. Tekniske løsninger eksisterer  allerede og er også gennemprøvede. Væsentligste  barrierer relaterer sig derimod til organisationer, institutioner,  politik og planlægning. I særdeles er den menneskelige  ressource kapacitet i modtagerlandene, som disse problemstillinger  knytter sig til, begrænset. Dette førte til den  konklusion at substansen af bistanden, som var mest påkrævet  i forbindelse med understøtning af vandhandlingsplanlægning,  i højere grad er af institutionel karakter fremfor af  teknisk karakter. Dette passer godt med det faktum, at WAP'ere  i deres natur, har karakter af langsigtede programmer, der for  at lykkes forudsætter en langtids "committment"  fra donorside. I denne sammenhæng er meget kortvarige "hovsa-missioner"  (hit-and-run missions) af udenlandske eksperter ikke befordrende  for udviklingen.   2. Workshoppens proces og resultater De 3 case studier udgjorde et grundlag for diskussionerne, men  for at give diskussionen mere bredde, havde temadagens arrangører  valgt på forhånd at fordele deltagerne i de 3 arbejdsgrupper  under workshoppen, således at kun foredragsholderen som  den eneste i arbejdsgruppen, havde et dybere kendskab til den  givne case i det pågældende land. De øvrige  deltagere i arbejdsgruppen blev primært udvalgt så  de kunne bidrage med erfaringer fra andre lande til den case  som var genstand for drøftelserne i den pågældende  arbejdsgruppe. Dette bidrog til at give diskussionen større  bredde og til at hindre, at gruppearbejdet blev for centreret  omkring landspecifikke detaljer. Nedenfor følger hovedkonklusionerne  fra sessionerne opdelt efter de 3 hovedoverskrifter: 1) identifikation  og design, 2) implementering og 3) monitoring. 2.1 Identifikation og design WAP'ere er i deres natur komplekse og med et stort politisk indhold. Det blev generelt observeret i grupperne  at problemstillingerne som indgår i vandhandlingsplaner  (WAP) er stærkt politiske og komplekse i deres natur, og  at identifikation og design af en komponent eller et program  derfor forudsætter godt kendskab til landet, god forståelse  for det politisk følsomme indhold og forberedende studier  som ikke gennemføres alt for forjagede. Det er altafgørende  at der skabes en bevægelse som kan promovere motivation,  behov og potentiel ejerskab. Ambassadestaben i programlandet  spiller en nøglerolle specielt i identifikationsfasen.  Ambassadestaben bør med mulig assistance fra en "proceskonsulent",  lokal eller udenlandsk, er et væsentligt instrument for  opbygning af en dialog med forskellige "interessenter". Der blev imidlertid blandt temadagens  deltagere udtrykt en generel bekymring for, at Ambassadestaben  ikke besidder den nødvendige tekniske kompetence eller  tid til at udfylde denne rolle i tilstrækkeligt omfang. En vandhandlingsplan er ikke et projekt, snarere en del af en  proces, i lighed med et sektorprogram. I de fleste tilfælde,  så bliver vandhandlingsplanen en komponent i et sektorprogram.  Såvel Danidas procedure som Logical Framework Approach  (LFA) blev kritiseret for at være for stive og firkantede  metoder som ikke er tilstrækkeligt egnede for en tilgang,  der forudsætter fleksibilitet. Der er behov for at uddrage konklusioner  fra de første erfaringer med WAP'ere og med sektorprogram  tilgangen med henblik på at vurdere hvordan guidelines  kan modificeres så man kommer bort fra denne stivhed og  i retning af større fleksibilitet, der afpasses koncepterne  for modtagerlandendes ejerskab af processen. På grund af den komplekse natur  af WAP'ere og det krævede langtidsengagement af donorerne,  så bør donoren (i dette tilfælde Danida) arbejde  i retning af en bedre kontinuitet i dets brug af konsulenter.  Der er forskellige måder at gøre dette på,  men et væsentligt element vil være at forbedre dialogen  og den "institutionelle hukommelse", og at facilitere  processen omkring modtager-ejerskab gennem anvendelse af "betroede"  konsulenter som er involveret over et længere tidsforløb.  For at opnå dette resultat, bliver Danida nødt til  at udvikle en form for rammekontrakter som giver mulighed for  fleksible input når dette er påkrævet ­  i stedet for fleksible input til forud definerede trin i processen  og til forud definerede tidspunkter. Ejerskab og motivation. Der bør lægges vægt på at opstille et  program, som er indstøbt i nationalt ejerskab, selvom  det er sandsynligt at forskellige "interessenter" har  forskellige og ofte modstridende interesser. Dette understreger  yderligere den afgørende vigtighed af ikke at forcere  identifikations- og design-fasen igennem, samt at være  opmærksom overfor de politiske og økonomiske interesser  i forbindelse med vandressource forvaltning samt fuldt ud at  forstå de forskellige "interessenters" rolle  og interesser. WAP'ere opfattes abstrakte af mange  "interessenter". Desuden, er det ikke altid let at  definere hvilket niveau som er "det lavest egnede"  (jf. forvaltning af vandressourcen på "the lowest  appropriate level"). WAP'ere kan være forskellige  fra land til land og i visse tilfælde kan det endog vurderes  helt uhensigtsmæssigt at udvikle en WAP på nationalt  niveau, og i stedet kun udvikle WAP'en på det regionale  niveau. Dertil kommer at WAP'en, i sin natur, er meget politisk  og derfor nødvendigvis må blive en kombination af  implementationsstratigi nede fra og opefter med top-down politisk  strategi (der også inddrager kundskab om regionale forhold).  Vandhandlingsplaner er politiske og institutionelle programmer  med en høj grad af teknisk indhold. Denne kombination  bør udnyttes i designfasen med henblik på at opbygge  ejerskab og motivation. Modtagerne har behov for at kunne se  synlige resultater i kraft af overførsel af teknisk knowhow  og vandressource management værktøjer samtidig med  at den institutionelle kapacitet til at forvalte ressourcen opbygges.  Dette er en kombination af "walk-walk" og "talk-talk",  med andre ord en passende blanding af generel planlægning  og policy indgriben og nogle praktiske aktiviteter som måtte  have høj prioritet på den lokale dagsorden. Dette  kan også "blødgøre" top-down tilgangen. Designet bør være procesorienteret  og det er derfor vanskeligt at skelne mellem faserne design,  implementering og monitering. Desuden, idet proces og ejerskab  er tæt forbundne, så kan det give bagslag at følge  en klassisk rettesnor for vandhandlingsplanlægning. Procesorienteringen forudsætter  højt kvalificeret ekspertise, fra både ambassade  staben men også fra internationale såvel som fra  lokale konsulenter. Fleksible tidsrammer er afgørende  med henblik på at sikre at ekstern support er til stede  (specielt for design og implementering), når der er åbninger  mht. gunstige lejligheder og aftaler som vil kunne flytte processen  yderligere fremad. Dette kan indebære afvigelser fra tidligere  aftalte implementerings tidsplaner, således at, såfremt  bistanden skal fokusere på ejerskabet, det er nødvendigt  at den tekniske rådgivningsbistand er fleksibel. Dette  har implikationer på hvordan kontrakter med konsulentfirmaer  udformes, med en afstandstagen til en firkantet output model  og i retning af rammekontrakter. Rio Grande de Matagalpa,  Nicaragua (Foto: Jens Stockmarr) 2.2 Implementering og proces management Modtagerens institutionelle kapacitet. Alvorlige mangler observeres almindeligvis i modpartens/bistandsmodtagerens  organisation og menneskelige ressource kapacitet. Samtidig hermed  er program udformningen ofte over-optimistisk når det gælder  tilgængeligheden af lokale ressourcer og evnen til at opfylde  de krav og forpligtelser som er indeholdt i projektdokumentet.  Dette misforhold hænger sammen med identifikations og design  fasen, som givetvis har været for kort og måske baseret  på begrænset lokalkendskab eller ­input. Det  blev bredt erkendt af arbejdsgrupperne at det primært er  i den institutionelle del af implementerings fasen at de største  problemer viser sig. Det fik en workshop facilitator til at åbne  diskussionen med følgende spørgsmål: "kunne  man forestille sig at en eksperts kompetence og erfaring generelt  ikke passer særligt godt med behovene hos modtagerlandets  regeringskontor?". Dette spørgsmål udpeger  et centralt punkt både i identifikation, design og efterfølgende  også i implementeringen og moniteringen af WAP'en. Hvis  der bliver lagt for megen vægt på de tekniske aspekter,  fordi planlæggerne ikke i tilstrækkelig grad erkender  at det er de politiske og institutionelle forhold, som er de  vanskeligste og som udgør den reelle udfordring, så  er det sandsynligt at programmerne vil fejle. Programmerne vil  i såfald have en tendens til at ende op i problemer med  kapacitets "gaps" og problemer med institutionel bæredygtighed. Nogle WAP'ere og andre ressource management programmer er tydeligvis  teknologi drevene og der kan stilles spørgsmålstegn  ved deres tekniske bæredygtighed fordi teknisk bæredygtighed  ikke kan betragtes uafhængigt af institutionel bæredygtighed. Aktører i implementeringen Bilateral bistand er traditionelt blevet orienteret imod den  offentlige sektor i modtager landene. Imidlertid har erfaringer  vist at denne fokus bør ændres til også at  inkludere almindelige organisationer, NGO'ere og interessenter  i den private sektor, udover den offentlige sektor. Dette inkluderer  kapacitet til opbygning også for disse interessenter. Ved anvendelse af tværfaglige teams, bør der gennemføres  interessentanalyser og opdateret løbende i implementerings  fasen. Grundlæggende studier af ikke-tekniske aspekter  er sjældne. Institutionelle fundament og klare mål  for den institutionelle udvikling foreligger næppe. Alligevel  er udviklingen af kapaciteten hos disse institutioner nøglen  til den langsigtede bæredygtighed af WAP'en. I øvrigt,  er der en tendens til at mål som er relateret til udvikling  af institutionel kapacitet er meget lidt specifikke. Hvis man  accepterer at WAP'ere er politiske i deres natur, og at der er  behov for at integrere oppefra-og-ned politisk forpligtigelse  med nedefra-og-op involvering og ejerskab, så er en parallel  proces nødvendig. Mens national involvering må sikres,  er der derudover behov for gennemførelse af aktiviteter  som involverer interessenter på alle relevante niveauer.  Desuden, må man forudse at implementering af en WAP negativt  vil påvirke interesserne blandt nogen af interessenterne.  Derfor er der behov for at involvere interessenterne på  et tidligt tidspunkt i processen i en åben dialog så  man bliver gjort opmærksom på såvel de positive  som de negative effekter af en WAP. Denne opgave er for stor  en byrde for et donor "agency" ­ og den er heller  ikke særligt hensigtsmæssig. Det vil være bedre  at overveje relevant træning af involverede interessenter  på et meget tidligt tidspunkt. I en hver forberedelsesfase  til en WAP bør vurderinger af træningsbehov for  involverede interessenter indgå. Såfremt modtagerlandet  skal kunne bestride ejerskabet af WAP processen, så skal  kapaciteten til dette udvikles (på alle niveauer) med henblik  på at bære diskussioner frem og at tage politiske  beslutninger. I denne sammenhæng, bør donoren (og  konsulenterne betalt af donoren) kun være facilitatorer. Donorernes administrative setup Det administrative setup, under hvilke de fleste donororganisationer  arbejder er blevet udviklet på baggrund af mere traditionelle  projekt approaches. Dette forårsager vanskeligheder i den  praktiske implementering af sektorprogrammer og proces orienterede  programmer. Derfor eksempelvis, kan det være svært  for en donor administration at give et konsulentfirma lov til  at afbryde en bistands tidsplan efter 3 måneder, på  grund af utilgængelige eller manglende input fra modparten  ­ og omvendt igen give grønt lys når en passende  situation har manifesteret sig. Problemstillingen med institutionel jalousi mellem forskellige  donorer blev også rejst. Selvom det er en integreret del  af processen i et sektorhandlingsprogram at programmer opbygges  gennem modtager landets institutioner, er mange donorer stadig  fokuserede på at deres egne projekter og programmer er  klart definerede. Det er denne slags donor "ejerskab"  som der er behov for at erstatte med modtager landets ejerskab.  Dette kan kun opnås ved en styrelse af donor koordination  og enighed, og hvor dette inkorporeres i modtagerlandets styring  af processen. 2.3 Monitering I øjeblikket, er proces monitering  primært en funktion som udføres af en ekstern konsulent  (tilsynsførende). Dette står således i vejen  for opbygningen af et større lokalt ejerskab af WAP processen,  som er essentiel for dens succes. Konklusion: Monitering og review bør omfatte  alle tre sektorer involveret: modpartens regeringskontorer, konsulenterne  og den danske ambassade. Dette bør allerede overvejes  på det tidspunkt hvor program planlægningsprocessen  udføres. Derudover er review missioner i den  nuværende form utilstrækkelige ­ udtrykket "hit  and run" missioner blev brugt i diskussionen. I praksis  ser det ud til at være vanskeligt at ændre/justere  projekt dokumentet under sådanne missioner. Konklusioner: Et program bør moniteres løbende  af et eksternt team udpeget af donoren. Den eksterne "auditør"  bør operere som en hjælper og vejleder i processen. Medlemmer af moniteringsteamet er reviewere  af WAP'en bør ikke have deltaget i formuleringen af denne. 3. Nøgle anbefalinger Det vil fremgå at anbefalinger  nedenfor griber ind i hinanden selvom de bliver præsenteret  under forskellige overskrifter. 3.1 Ejerskab Donor implikationerne af den komplicerede  ejerskabs problemstilling vil være at tillade en udvidet  identifikation og udformnings proces som involverer alle interessenter  med henblik på at befæste vejen til ejerskab og dermed  bæredygtighed. En dybere forståelse af de forskellige  interessent målsætninger kan kun opbygges hvis der  er en tæt forbindelse mellem ambassaden og modtager organisationerne.  Ambassaden har sandsynligvis brug for ekstern bistand til denne  proces enten fra internationale eller nationale konsulenter.  Sådanne konsulenter bør være "troværdige"  og bør have fleksible metoder og dyb forståelse  af de politiske processer, institutionelle og organisatoriske  forhold så vel som en generel teknisk ekspertise. 3.2 Programcyklus WAP'en er ekstremt kompliceret da den  har politisk, økonomisk og tekniske aspekter og implikationer  og da der er mange og ofte konfliktfyldte interessent relationer.  Dette komplicere den institutionelle og organisatoriske fundering. Dette kræver en udvidet planlægnings-  og design fase (nævnt ovenfor), men den påkrævede  ekspertise fra donoren bør lægge vægt på  de politiske, institutionelle og organisatoriske forhold. De  tekniske aspekter er også vigtige, og er ofte hos interessenter  de mest efterspurgte i forhold til institutionelle og kapacitetsopbyggende  elementer i et program. En balance mellem 'talk-talk' og 'walk-walk'  bør derfor etableres. En WAP kan være national eller  regional i udformning, men det er vigtigt at den er tilstrækkelig  målrettet og ambitiøs i et givent land "setting"  til et givent tidspunkt. En langtids forpligtigelse fra donorer  kan hjælpe til med at modtageren og donoren udarbejder  et passende og fleksibelt design, med et passende ambitionsniveau. Grundlæggende studier af ikke  tekniske aspekter bør inkluderes som et planlægnings-  og moniteringsværktøj. Mål som er relateret  til udvikling af den institutionelle kapacitet bør være  mere specifikke så de kan referere til grundlæggende  data. Donor organisationer bør i stigende  grad ændre deres fokus fra offentlige institutioner imod  en bredere vifte af interessenter fx almindelige organisationer,  NGO'ere og interessenter i den private sektor, udover den offentlige  sektor. Dette inkluderer kapacitetsopbygning også for disse  interessenter. Med henblik på at forøge  fleksibiliteten i alle faser af programcyklus er det vigtigt  at uddrage læring fra Danida's første erfaringer  med implementering af sektorprogram approach, og at anvende dette  til udvikling af passende værktøjer som inkorporere  fleksibilitet. En revision af kontrakt forhold og output specifikationer  for rådgivere er blot et enkelt aspekt i denne sammenhæng,  som udgør en integreret del af proces styringen af bistands  programmer. Monitering/review bør omfatte  alle tre involverede aktører: modtagerlandets regeringsmyndigheder,  rådgiverne og den danske ambassade, og bør allerede  overvejes i forbindelse med program planlægnings processen. Læs mere på hjemmesiden: ../danida-dk.html Owens Dam, Jinja, Uganda (Foto: Len Abrams/The African) Homepage: www.africanwater.org/index.htm

December 1999 - © GEUS
Webredaktør: th@geus.dk